Dalam beberapa tahun kebelakangan ini, "penyaringan" cadangan untuk pelaburan asing masuk telah berkembang pesat. Lebih banyak negara di seluruh dunia telah memperkenalkan proses untuk semakan cadangan tersebut, selalunya dalam sektor tertentu atau melebihi ambang tertentu dari segi nilai atau bahagian saham, yang berpotensi untuk menolak pelaburan atau membenarkannya tertakluk kepada syarat. Asas untuk semakan semakin dikaitkan dengan keselamatan negara, walaupun isu kepentingan awam yang lebih luas turut dimainkan. Beberapa negara yang mempunyai mekanisme penyaringan sedia ada telah menyemak atau menggantikannya, biasanya meluaskan skop pelaburan boleh disemak kepada kawasan tambahan atau ambang yang lebih rendah. “Pulangan penapisan pelaburan sebagai alat dasar mempunyai implikasi undang-undang, politik dan ekonomi.

Penyaringan kekal sebahagian besarnya sebagai wilayah negara maju — dengan mekanisme pertama kali diperkenalkan di Australia, Kanada, United Kingdom dan Amerika Syarikat pada 1970-an — walaupun peralihan juga berlaku di kalangan negara membangun. UNCTAD menyenaraikan 29 bidang kuasa dengan “FDI undang-undang penyaringan,” termasuk Kesatuan Eropah, yang rangka kerja pengawalseliaan mentadbir (dan menggalakkan) saringan FDI oleh negara anggota berkuat kuasa pada 2020. Suruhanjaya Eropah baru-baru ini mengenal pasti 18 daripada 27 EU negara anggota dengan mekanisme penyaringan yang sedia ada, tiga daripada mekanisme tersebut telah diperkenalkan pada 2021, dan lima daripadanya negara tidak muncul dalam senarai UNCTAD.^[4]

Negara membangun dengan mekanisme saringan yang diperkenalkan baru-baru ini termasuk India (2017),^[5] Afrika Selatan (2019, walaupun pindaan yang berkaitan masih belum berkuat kuasa), dan di Filipina (2022). Mekanisme yang diwujudkan wujud di Mexico, Rusia dan China (sejak 2011, dengan sistem semakan khusus keselamatan negara yang rasmi—menggantikan undang-undang sedia ada—yang dibuat lebih baru pada 2020). Banyak negara lain, termasuk Viet Nam, mempunyai cadangan untuk memperkenalkan saringan.

Penyasaran Pelaburan China

Perkembangan dan tindakan penyaringan baru-baru ini nampaknya telah diarahkan secara tidak seimbang kepada pelaburan China, yang telah merebak ke seluruh dunia dalam dua dekad yang lalu, dengan Eropah sebagai penerima bahagian terbesar. Dari 2000 hingga 2021, stok FDI keluar China meningkat 93 kali ganda berbanding peningkatan 5.6 kali ganda dalam stok FDI global dalam tempoh yang sama. Negara-negara seperti Australia, Kanada dan Amerika Syarikat menyaksikan peningkatan besar dalam stok FDI masuk China, dengan aliran masuk memuncak sepanjang 2016–2017.

Di samping jumlah pelaburan China yang besar, kepentingan pelaburan asing oleh perusahaan China yang dimiliki atau dikawal oleh negara telah menimbulkan kebimbangan dasar luar di negara lain, terutamanya dalam sektor seperti tenaga, sumber dan telekomunikasi.^[6] Kebimbangan ini telah dipertingkatkan dengan penggubalan undang-undang China Undang-undang Keselamatan Negara di 2015 dan Undang-undang Perisikan Negara pada 2017, serta yang dipertingkatkan Strategi Gabungan Tentera-Awam yang juga ditetapkan pada 2017. Secara kolektif, ini mungkin membenarkan individu dan syarikat diikut serta dalam menyokong keselamatan negara dan objektif perisikan negeri. Inisiatif-inisiatif ini, yang dilaksanakan di bawah kepimpinan Xi Jinping, telah menyumbang kepada peningkatan persepsi China sebagai ancaman strategik kepada demokrasi Barat dan dengan itu meningkatkan penyaringan pelaburan China di Australia, Kanada, Eropah, dan Amerika Syarikat. Khususnya, mereka telah memacu inovasi dalam dasar penyaringan yang menumpukan pada pelaburan dalam apa yang dipanggil teknologi kritikal, infrastruktur dan sektor intensif data peribadi.

Undang-undang dan dasar penyaringan domestik biasanya tidak mengenal pasti China dengan nama. Oleh itu, sebagai contoh, AS baru-baru ini Perintah Eksekutif Presiden sebaliknya merujuk kepada "pelaburan secara langsung atau tidak langsung yang melibatkan musuh asing atau negara lain yang menjadi perhatian khusus" sebagai mungkin menimbulkan "risiko yang tidak boleh diterima kepada keselamatan negara Amerika Syarikat." Lebih khusus lagi, perintah itu mengulangi petunjuk dalam Akta Pemodenan Kajian Risiko Pelaburan Asing 2018 bahawa “[satu] faktor yang perlu dipertimbangkan oleh Jawatankuasa Pelaburan Asing di Amerika Syarikat [CFIUS] … ialah 'risiko keselamatan negara mungkin timbul daripada pelaburan asing yang melibatkan "negara kebimbangan khusus yang mempunyai matlamat strategik yang ditunjukkan atau diisytiharkan untuk memperoleh sejenis teknologi kritikal atau infrastruktur kritikal yang akan menjejaskan kepimpinan Amerika Syarikat dalam bidang yang berkaitan dengan keselamatan negara."'

Penyekatan pelaburan China, sama ada dalam mekanisme penyaringan formal seperti CFIUS atau melalui konteks perundangan lain, bagaimanapun menjadi perkara biasa di beberapa negara. Pada bulan Jun, Itali dilaporkan menggunakan mekanisme pemeriksaan FDI untuk menentang pelaburan oleh syarikat robotik China dalam syarikat Itali Robox. Pada bulan Ogos, United Kingdom menggunakannya undang-undang penyaringan yang baru-baru ini dirombak kepada menghalang syarikat Hong Kong Super Orange daripada memperoleh syarikat reka bentuk elektronik Pulsic. Pada November, Kanada mengarahkan tiga syarikat China melepaskan diri mereka daripada pelaburan tertentu dalam syarikat mineral kritikal, berikutan semakan keselamatan negara menurut garis panduan yang dikemas kini di bawah Akta Pelaburan Kanada. Juga pada bulan November, Jerman dilaporkan menyekat pelaburan China dalam dua syarikat semikonduktor.

Implikasi Ekonomi Saringan

Kesan ekonomi penyaringan menjadi penting untuk difahami dengan latar belakang alasan politik yang seolah-olah ini untuk penyaringan yang dipertingkatkan terhadap pelaburan masuk China. Walaupun sukar untuk diuji, satu hipotesis ialah penyaringan negara tuan rumah mungkin menyejukkan FDI dengan menambahkan kos kewangan (cth, berkaitan dengan permohonan kelulusan), kelewatan dan ketidakpastian, yang berpotensi menghapuskan daya maju komersial sesuatu cadangan.

Sedikit lebih mudah untuk diperhatikan daripada kesan penyejukan seperti itu ialah kesan penyekatan urus niaga, yang melibatkan bukan sahaja pelabur asing tetapi juga sasaran pelaburan tempatan. Menghentikan cadangan pelabur asing dalam syarikat domestik boleh menyebabkan syarikat itu terpaksa mengumpul dana dengan syarat yang kurang menguntungkan, dengan mengorbankan pemegang saham sedia ada. Kesan sedemikian dilihat selepas Bendahari Australia menolak cadangan Baogang, sebuah kumpulan pelaburan China, untuk mengambil pegangan minoriti dalam Northern Minerals Limited.

Satu lagi hasil yang mungkin ialah pembeli/pembiaya alternatif mungkin tidak ditemui, yang membawa kepada pembubaran, kehilangan pekerjaan dan gangguan projek berharga, seperti yang berlaku selepas perusahaan milik kerajaan China menarik balik pemerolehan Probuild yang dirancang, nampaknya disebabkan oleh kebimbangan keselamatan negara yang dibangkitkan oleh Bendahari Australia. Contoh ini menyerlahkan kesukaran ketelusan kerana mengkaji kadar penyekatan adalah rumit oleh fakta bahawa cadangan sering ditarik balik sebelum proses penapisan membawa kepada penolakan rasmi tetapi selepas pelabur menerima tanda-tanda kemungkinan keputusan itu.

Cabaran pelaburan China yang dilihat bukanlah satu-satunya motivasi untuk mengetatkan dasar penyaringan. Sebab lain termasuk pendigitalan dan kebimbangan privasi yang berkaitan, peningkatan kepentingan rantaian nilai global dan pandemik COVID-19 yang berterusan. Maklum balas negara terhadap pelaburan China dan perkembangan ekonomi dan politik lain, melalui penyaringan, mungkin juga telah dimodulasi oleh kewajipan berbeza mereka di bawah undang-undang pelaburan antarabangsa.

Potensi untuk Tuntutan Perjanjian Pelaburan oleh Pelabur China

Menurut UNCTAD, China telah berkuat kuasa 106 BIT dan 23 perjanjian lain dengan peruntukan pelaburan (secara kolektif, 128 IIA). Ini termasuk, terbaharu, perjanjian perdagangan keutamaan (PTA) dengan Kemboja, dan RCEP—antara 10 negara anggota Persatuan Negara-negara Asia Tenggara (ASEAN) dan lima daripada enam rakan PIBG ASEAN (Australia, China, Jepun, New Zealand dan Republik Korea)—kedua-duanya mula berkuat kuasa pada 2022. Di samping itu, Kesatuan Eropah memuktamadkan rundingan dengan China untuk Perjanjian Komprehensif mengenai Pelaburan pada akhir 2020.

Jumlah IIA yang besar ini, bermula dengan yang pertama di China BIT dengan Sweden (ditandatangani dan mula berkuat kuasa pada 1982), memberikan potensi kepada pelabur China untuk membawa tuntutan perjanjian pelaburan terhadap negara yang menapis cadangan pelaburan China. Liputan penapisan oleh peruntukan pelaburan yang berbeza adalah tidak mudah, contohnya, bergantung pada tahap tertentu sama ada obligasi yang diberikan melangkaui peringkat pra-penubuhan (secara amnya tidak berlaku untuk peruntukan mengenai perampasan dan layanan yang adil dan saksama; tidak selalunya berlaku. untuk disiplin tanpa diskriminasi, contohnya).^[7] Walau bagaimanapun, walaupun penyaringan mungkin dijangka berlaku paling kerap berkenaan dengan bakal pelaburan, ia juga mungkin timbul bagi pelabur sedia ada yang ingin membuat urus niaga baharu, supaya obligasi selepas penubuhan akan terpakai. Lebih-lebih lagi, negara-negara seperti Australia, United Kingdom dan Amerika Syarikat secara relatifnya baru-baru ini membenarkan pemeriksaan "retrospektif", dalam erti kata pelaburan sedia ada mungkin disaring (contohnya apabila maklumat baharu timbul atau keadaan material berubah), meningkatkan risiko konflik dengan obligasi pelaburan selepas penubuhan.

BIT Kanada dengan China tidak termasuk daripada kedua-duanya ISDS dan penyelesaian pertikaian negeri-negeri keputusan Kanada mengenai penerimaan pelaburan menurut semakan atau semakan keselamatan negara di bawah Akta Pelaburan Kanada. Bagaimanapun, timbang tara dalam Global Telecom Holding lwn. Kanada menunjukkan bahawa walaupun sebuah IIA yang nampaknya mengecualikan keputusan pelaburan asing (iaitu, penyaringan) daripada skop ISDS (seperti juga BIT antara Mesir dan Kanada) boleh dipegang untuk memohon kepada keputusan sedemikian: dalam kes itu, penolakan untuk membenarkan pemerolehan oleh Mesir syarikat kawalan undian usaha sama dengan syarikat Kanada.^[8]

Permohonan untuk menapis pelbagai perjanjian berkaitan pelaburan Australia dengan China tertakluk kepada ketidakpastian bidang kuasa selanjutnya. Walaupun RCEP tidak mempunyai mekanisme ISDS, kedua-duanya BIT yang ditandatangani antara kedua-dua negara pada 1988 dan PIBG yang ditandatangani pada 2015 membenarkan ISDS dalam keadaan tertentu. Perjanjian terakhir (dikenali sebagai "ChFTA") mengandungi beberapa disiplin pelaburan substantif dan mengehadkan ISDS kepada layanan nasional. Walau bagaimanapun, di bawah BIT, beberapa perbahasan wujud sama ada elaun untuk ISDS berkenaan "jumlah pampasan yang perlu dibayar" di bawah peruntukan perampasan dalam Perkara VIII mungkin merangkumi penentuan sama ada perampasan itu benar-benar berlaku. Lebih-lebih lagi, pada satu bacaan BIT, ISDS China menuntut Australia menurut ICSID Konvensyen boleh berlanjutan kepada dakwaan pelanggaran pelbagai peruntukan.^[9]

Negara-negara seperti Amerika Syarikat yang tidak mempunyai IIA dengan China jelas menghadapi risiko minimum tuntutan perjanjian pelaburan berkenaan dengan penyaringan pelaburan China. Tahun 2020 Perjanjian "Fasa Satu". antara Amerika Syarikat dan China tidak menjejaskan penyaringan mana-mana pihak terhadap pelaburan asing masuk. Walau bagaimanapun, obligasi antarabangsa lain seperti yang timbul di bawah WTO perjanjian (cth, berkenaan dengan kehadiran komersial di bawah Perjanjian Am Perdagangan Perkhidmatan [GATS] atau keperluan prestasi di bawah Perjanjian Langkah Pelaburan Berkaitan Perdagangan) boleh menimbulkan kebimbangan untuk pemeriksaan ahli WTO, termasuk mengenai China. Potensi pertikaian WTO mungkin bergantung, sebagai contoh, pada skop komitmen GATS berkaitan Ahli dan MFN pengecualian.

kesimpulan

Kebangkitan China sebagai pelabur luar yang penting pada abad ke-21, perubahan status politik dan ekonomi globalnya, dan peningkatan dasarnya di bawah kepimpinan Xi Jinping adalah penting—walaupun bukan satu-satunya—pemacu penyebaran dan mengetatkan tapisan pelaburan, terutamanya di kalangan negara demokrasi maju. Respons dasar ini terhadap cabaran yang dilihat dari China, seterusnya, mempunyai implikasi politik, ekonomi dan undang-undang yang meluas. Dari segi politik, mereka telah dilihat di China sebagai sebahagian daripada percubaan yang lebih luas dan terkoordinasi untuk "menjauhkan China"; dalam kes tertentu, ia telah menyumbang kepada kemerosotan mendadak dalam hubungan diplomatik dua hala dengan China. Dari segi ekonomi, walaupun mengukur kesan meningkatkan halangan kepada pelaburan China dalam infrastruktur kritikal, teknologi dan sektor intensif data peribadi adalah mencabar, pengkritik berpendapat bahawa kosnya adalah tinggi secara tidak seimbang dan terdapat cara yang lebih berkesan untuk menguruskan risiko yang berkaitan dengan China. FDI. Dari segi undang-undang, sementara mekanisme penyaringan secara amnya mengelak diskriminasi yang jelas berdasarkan asal pelabur, warisan rangkaian luas perjanjian pelaburan antarabangsa mewujudkan risiko litigasi antarabangsa yang semakin meningkat mengenai perkara yang semakin kontroversi kepentingan negara yang penting.